中美經貿合作是兩國關系的“壓艙石”。隨著兩國貿易和投資規模的擴大,“你中有我、我中有你”的利益交融格局不斷深化。唐納德?特朗普在競選期間和就任美國第45任總統以來,美國繼續以貿易逆差和人民幣匯率問題向中國施壓,并表現出了強烈的美國優先和貿易保護主義傾向。這些言行使中美經貿領域的分歧和摩擦有所增加。但是,近期中美雙方針對貿易問題制定的“百日計劃”,又讓我們看到了雙方協商的努力。
在能源和氣候領域,我們也注意到,特朗普總統競選期間和就任總統以來,美國的能源政策也發生了一些變化,這些變化對中美關系乃至全球氣候治理都將產生復雜的影響。在美國新的能源和氣候政策背景下,我們需要重新思考這些政策變化帶來的影響,并推動兩國在能源領域的務實合作。
一、特朗普政策的能源和氣候政策變化
特朗普總統能源政策的變化主要表現為非常關注煤炭、石油、天然氣等傳統化石能源產業的發展,并取消化石能源開采的部分限制。特朗普雖然拒絕承認其對化石能源的偏好,但他基于不讓政府選擇優勝者(governmentshouldnotpickthewinners)的原則,主張逐步取消過去民主黨對新能源行業過多的扶持和補貼;同時,主張增加頁巖油氣等化石能源的開采、擴大相關行業就業。特朗普總統的這些政策主張,實際上形成了有利于傳統化石能源行業發展的政策環境。事實也表明,特朗普就任總統的第二天就簽署行政命令批準美國和加拿大之間的基石輸油管道項目以及達科他準入項目,這兩項行政命令逆轉了前總統奧巴馬2015年秋天對基石輸油管道的否決。
特朗普總統能源政策轉變的邏輯,除了基于擴大就業的考慮外,還有他對能源供給安全的認識,特朗普希望借此進一步提高美國石油和天然氣的自給,從而更好地保障美國的能源和經濟安全。當然,背后更大的邏輯則在于他對氣候問題的重新認識。特朗普總統徹底否認了碳排放導致氣候變暖的說法,認為這只是一個陰謀。近日特朗普總統更是宣布美國將退出《巴黎協定》,并立即停止執行協定的所有減排標準,他的這一表態可謂石破天驚,旋即在全球引發了軒然大波。
二、特朗普能源和氣候政策變化的影響
特朗普總統在能源和氣候政策上的顯著轉向,會對今后美國的能源格局和中美能源合作帶來什么樣的影響呢?
首先,特朗普總統的能源政策與過去相比似乎發生了很大轉向,但我們也不必過于擔心特朗普政府對能源生產和消費格局所產生的影響。應該看到,特朗普對化石能源、環境管制和氣候政策的立場并未得到地方政府和社會的廣泛認可。由于美國地方政府具有較強的獨立性,特朗普的能源政策在具體實施中會受到一定程度的抵制。與此同時,在全球對新能源的補貼逐步“退坡”甚至取消、頁巖油氣開等非常規油氣開采成本也在顯著下降的大背景下,產業政策對能源結構調整所產生的影響正在趨弱,技術變革和經濟性選擇成為行業發展的關鍵性因素。正因為此,特朗普總統的能源政策對美國和全球能源市場的影響就不可能太強,帶來的變數亦不會太多。
其次,美國不履行其對《巴黎協定》的承諾,將對美國的國際公信力造成巨大的負面影響,不利于對全球氣候環境的治理,但不會對中美關系和中美能源合作產生顯著沖擊。占全球碳排放量近20%的美國不再遵照該協定,無疑會使《巴黎協定》執行的效果大打折扣。這種負面影響不僅在于協定產生效力的空間范圍縮小,而且這種不良示范效應或將波及其他國家,使其對國際社會遵守協定和減排的約束減弱。當然中國的氣候變化政策是堅定而可持續的,不會以美國的態度變化為轉移;同時,無論從現實可能性還是從道義上看,中國不大可能也不應該因為美國放棄承諾而承擔更大的義務。
美國退出《巴黎協定》,或將會減少發達國家與新興經濟體在氣候領域的博弈,甚或在某種程度上減輕發展中國家在減排問題上的外在壓力。從中長期看,美國這種缺乏責任感的行為會為全球氣候和環境治理埋下一定隱患;但從短期看,美國支持化石能源,或會在可再生能源、氣侯變化方面減少對中國的國際壓力,形成對中國發展的外部利好,也可能給發展中國家發展提供更大的空間。
三、中美能源合作的機遇與挑戰
在當前國際國內形勢和美國能源政策轉向的背景下,中美之間能源領域的合作會面臨哪些機遇和挑戰呢?我認為,中國經濟的長期高速增長伴隨著能源消費量的大幅提升,產生了較為嚴重的環境問題,這與美國經濟社會發展的歷程相似,兩國在能源利用和氣候問題等方面的廣泛合作依然具有良好的基礎條件。
第一,美國支持化石能源發展的政策,有利于美國進一步降低甚至放棄對中東石油資源的依賴,從而減少中美兩國在中東地區的競爭。過去幾年,頁巖油成為全球石油產量增長的主要來源,隨著美國石油產量的增長,美國逐步減少和放棄對中東國家石油的進口,更多轉向對加拿大和墨西哥石油的進口。加拿大已成為了美國原油主要的來源地,而中東地區在美國石油進口格局中的地位大大下降。加拿大向美國出口的原油規模已達中東所有國家加起來的兩倍之多。天然氣方面,隨著頁巖氣產量的增長,美國已經逐步由天然氣凈進口國轉變為凈出口國。今后,隨著特朗普寬松的能源政策,今后美國的油氣產品還將在世界市場上占據更大的份額。這一轉變或將進一步緩和兩國在中東地區石油資源獲取上的直接競爭。由于全球石油供給總體保持寬松,全球石油市場在較長時間內還將處于買方市場;同時,俄羅斯對華石油出口較快增長,目前似已穩居中國原油進口第一大國地位。可以說,中美兩國在國際能源市場上的競爭將全面緩和。
值得一提的是,隨著美國國內頁巖氣生產的大幅增長,近年來美國相繼開始對日本和韓國出口液化天然氣(LNG)。最近公布的中美“百日計劃”初步成果中指出,在LNG出口許可上,美國給予中國的待遇將不低于美國給予其他非自貿協定貿易伙伴的待遇,這意味著美國對華LNG出口上將取得突破。盡管美國對華出口LNG的規模不會太大,由于地理距離較遠經濟性也并不強,但對中國和全球天然氣市場格局和定價機制將產生不小的影響。美國對東亞的天然氣出口已經打破了原有的與石油掛鉤的定價機制,更多的天然氣貿易流向東亞地區還將有助于提升東亞地區天然氣定價話語權,緩解天然氣“亞洲溢價”現象。
第二,中美兩國在清潔能源領域還存在較大合作空間。盡管特朗普表現出了對傳統化石能源的偏好,但也改變不了全球清潔能源和可再生能源較快發展的態勢。美國在節能和清潔能源方面有一定的技術優勢,技術的出口將有助于我國相關產業的發展。2007年12月召開的第三次中美戰略經濟對話(SED)上,中美兩國政府達成共識,兩國同意在未來十年開展廣泛合作,以應對能源和環境問題。在中美能源和環境十年合作框架內,兩國在清潔煤電、太陽能、風能、第三代核技術、電動車等領域開展了較為廣泛的合作。對美國而言,中國的生產能力、市場和資本可以幫助美國在清潔能源領域的先進技術更快地產生規模效應,從而降低清潔能源成本,惠及美國和全世界。因此,兩國在清潔能源的技術轉讓和投資方面,具有廣闊的合作空間。
當然,中美兩國能源領域的合作也面臨著一些挑戰。比如,在清潔能源技術轉讓方面,我們期待美國放松對華高技術出口的封鎖。再比如,美國對中國對美出口的光伏產品頻繁使用“雙反”大棒,使我國光伏產品出口受阻。我們期待美國改變對中國新能源產品頻繁實施“雙反”調查的做法;同時,在“雙反”調查中,美國不應以拒不承認中國的市場經濟地位,并用新加坡等國作為成本標的認定中國產品傾銷。在新能源技術和產品的貿易中,美方不應該設置不恰當的管制和壁壘。
中美能源合作是中美經貿合作的一個縮影。未來,隨著中美經濟結構向趨同方向發展,在制造業等領域可能產生更大的競爭。但是也看到,隨著經濟結構調整,中國對外需的依賴逐步降低,國際收支將趨于平衡。伴隨著人均可支配收入的增長,中國消費者對高附加值的產品和服務將產生更強烈的需求,這將為美國等發達國家帶來更多的機遇。無論如何,中美之間的經貿關系將更加緊密。我們期待雙方秉持互利共贏和務實合作的態度,大力推動兩國在傳統能源和新能源領域的合作,使能源合作成為中美兩國經貿合作的一個亮點和強有力的支撐。
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