8月12日,第五次里海國家元首峰會在哈薩克斯坦阿克套舉行。此次峰會期間,各方簽署了歷史性的《里海法律地位公約》,從而階段性地結束了圍繞里海法律地位的爭論,里海的油氣開發也進入了一個新的階段。”
8月12日,第五次里海國家元首峰會在哈薩克斯坦阿克套舉行。哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫、俄羅斯總統普京、阿塞拜疆總統阿利耶夫、伊朗總統魯哈尼和土庫曼斯坦總統別爾德穆哈梅多夫參加了此次峰會。此次峰會期間,各方簽署了歷史性的《里海法律地位公約》,從而階段性地結束了圍繞里海法律地位的爭論,里海的油氣開發也進入了一個新的階段。
里海問題的由來
里海位于中亞西部和歐洲東南端,西面為高加索山脈,東北為哈薩克斯坦,東南為土庫曼斯坦,西南為阿塞拜疆,西北為俄羅斯,南岸在伊朗境內。里海雖名為“海”,但卻是個縫補水體,是世界上最大的湖泊。里海為咸水湖,擁有與海洋相似的生態系統,在地理學上屬性為“海跡湖”,它與黑海最后分離,成為一個內陸湖泊,距今不過1.1萬多年。
蘇聯時期,里海幾乎是蘇聯的內海,伊朗只擁有里海14%的海岸線。里海事務由蘇聯—伊朗(波斯)兩國決定。兩國曾經在1921年和1940年簽署過兩份有關里海的條約,規定了里海的自由航行和捕撈制度等問題。
蘇聯解體后,由于土庫曼斯坦、哈薩克斯坦和阿塞拜疆的獨立,里海沿岸國家變成5個,從而出現了在多邊協議框架下解決里海法律地位的問題。一方面,里海是內陸水體,各國爭論其是否適用《國際海洋法公約》——里海沒有通往大洋的天然通道,只能經伏爾加河—頓河的人工運河通往亞述海。另一方面,出現了里海油氣資源開發、生態環境保護等新的問題,也需要通過法律條約的形式加以解決。
里海五國1996年開始進行有關里海法律地位的談判。談判圍繞里海法律的適用問題、水體的共享與劃分、航運與漁業捕撈、資源開發和生態保護等問題進行。由于里海及其周邊地區蘊藏有豐富的油氣資源,里海五國均為油氣生產和出口大國,確定里海法律地位在很大程度上是對里海地區油氣資源的劃分和流向的控制,以及由此而帶來的地區格局變化的博弈。
《里海法律地位》公約的談判由五國外交部副部長級的專門小組具體負責,通過外交部長和國家領導人層面的會晤解決原則性的問題。在此之前召開過四次里海國家元首峰會,此次公布的《公約》中的具體原則是2014年9月在阿斯特拉罕舉行的第四次里海峰會的聯合聲明中確定的。
《公約》解決的問題
根據俄羅斯總統網站發布的《公約》內容,里海被確定為“非海非湖、既海又湖”。對于里海水面,各方擁有沿岸15海里的領海和10海里的捕撈區域,25海里之外的表層水域仍屬于各國共有,這類似于《國際海洋法公約》中的領海和專屬經濟區的概念。而里海海底及蘊藏的礦產將根據各國間的協議,按照國際法原則進行劃分;航運、捕撈、科研和鋪設海底管道根據各方協商的原則進行。
《公約》有幾點內容需要特別關注。首先,鋪設海底管道不需要五國共同批準,而只需要管道所經國家批準即可。其次,在實施大型海洋項目必須考慮環保因素,符合國際環保標準。此外,《公約》還規定不允許域外國家在里海駐軍,由里海五國確保里海安全并管理里海資源。
里海五國領導人在峰會上均表示,《里海法律地位公約》的簽署是歷史性的一步,為里海地區的穩定和發展奠定了基礎,翻開了里海合作新的篇章。實際上,這樣的評價并不為過,《公約》的簽署確實解決了長期圍繞里海的多個不確定問題。
首先,里海五國就里海的水體劃分和管轄達成了共同原則,而不是多年以來的立場分歧和拉幫結派。20世紀90年代初以來,圍繞里海的法律地位,五國曾分為“湖泊派”和“海洋派”,對適用的法律條件爭議不斷,隨著“共享水體,劃分海底”原則的提出,一些國家贊成,而另一些國家仍固守立場表示反對,導致里海問題長期懸而不決。在各方相互妥協讓步,并考慮別國利益的情況下,最終達成共同原則實屬不易。
其次,《公約》的簽署為各國間解決爭議奠定了法律基礎。各國在《公約》中強調將奉行相互尊重主權、不采用武力或以武力相威脅,以談判協商的方式解決爭議問題。里海五國中,阿塞拜疆、哈薩克斯坦和俄羅斯已經就里海北部地區的劃界達成了部分一致,但阿塞拜疆、伊朗和土庫曼斯坦仍未解決南部地區的劃界問題。特別是阿塞拜疆和土庫曼斯坦,在里海大陸架的部分油氣田歸屬方面存在嚴重分歧。在《公約》的多邊法律框架下,未來仍還有較多的談判劃界工作需要進行。
再次,《公約》的簽署將促進里海地區的經濟合作、生態保護和大型項目的發展。在里海法律地位未定的情況下,里海的航運、漁業和環保等問題都是各方爭論的焦點。一些大型項目,如油氣田開發和管道建設,也受到其他國家以安全、環保和法律為由的干擾。在沒有共同規則的情況下,投資者也無法做出相應的決定。
里海油氣項目前景
圍繞里海油氣開發,實際上有兩個通過《公約》解決的問題。一個是資源的劃界,另一個是管道的建設。
對于資源的劃分,《公約》規定通過國家間的協商劃分里海海底,這將解決資源的歸屬問題。目前哈薩克斯坦、阿塞拜疆、伊朗和土庫曼斯坦之間分別需要進行劃界的工作,阿塞拜疆和土庫曼斯坦還需要解決海上油氣田的爭端。對于在里海大陸架油氣開發方面領先的阿塞拜疆而言,《公約》的簽署明確了該國一些大型項目的前景。實際上,俄羅斯和哈薩克斯坦此前對于里海大陸架油氣資源共同開發的協議,為其他國家解決油氣資源爭端做出了表率。
另一個有望受到《公約》推動的是從土庫曼斯坦至阿塞拜疆的跨里海天然氣管道。土庫曼斯坦表示,希望隨著《公約》的簽署,解決該管道的建設問題,從而開始向歐洲出口土庫曼斯坦天然氣。
跨里海管道計劃從土庫曼斯坦巴什至巴庫,進入阿塞拜疆后接入跨安納托利亞天然氣管道(TANAP),最終通往歐洲。根據《公約》的規定,跨里海管道只需要土庫曼斯坦和阿塞拜疆的批準即可建設,但該項目的環保問題需要里海國家共同監管。
跨里海天然氣管道已經討論多年,土庫曼斯坦、阿塞拜疆、格魯吉亞、土耳其和歐盟近幾年多次會晤討論該項目的建設。不過,在里海法律地位未定情況下,俄羅斯和伊朗都反對建設該管道。一方面,該管道可能導致土庫曼斯坦天然氣的競爭,影響俄羅斯在歐洲天然氣市場上的地位;另一方面,管道建設可能帶來環境問題,需要有嚴格的生態評估和監管機制。
為了向歐洲出口天然氣,土庫曼斯坦已經建成從東部氣田至里海沿岸的“東氣西輸”管道,而TANAP管道一期工程也已經于今年7月投產。隨著《公約》的簽署,跨里海天然氣管道的建設有望加速。
不過,該項目的實施也存在一定的不確定性。一方面,在土庫曼斯坦的天然氣出口多元化戰略下,中亞—中國天然氣管道將建設D線,土庫曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然氣管道(TAPI)也在繼續推進,該國是否有足夠的能力滿足多個出口方向,特別是去年冬季減少對華供氣暴露出了該國的天然氣供應能力問題;另一方面,盡管跨里海管道只需要土庫曼斯坦和阿塞拜疆的決定,但俄羅斯不會輕易讓土庫曼斯坦天然氣出現在歐洲市場上,恢復采購土庫曼斯坦天然氣和跨里海管道的環保問題都是俄羅斯可以施加影響的手段。此外,建設跨里海天然氣管道的技術方案、融資方式和購氣的商業條件都未確定,解決具體問題還需要大量的工作。
對于中國而言,建設跨里海天然氣管道的最大挑戰在于土庫曼斯坦天然氣的供應能力。需要指出的是,降低對華供氣風險的途徑不是阻礙其他路線的建設,而是提高土庫曼斯坦的天然氣供應能力,從而保障對華供氣長期合同的執行。否則,即使跨里海管道或者TAPI管道建設,歐洲和南亞同樣也將面臨供氣不穩定的風險。(作者為中國石油大學(北京)俄羅斯中亞研究中心常務副主任)
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