管道運輸是天然氣陸地和近海輸送的最佳方式。全球天然氣工業(yè)的發(fā)展推動了天然氣管輸業(yè)的迅猛發(fā)展，目前，世界天然氣長輸管道已逾110萬公里。同時，隨著各國政府對天然氣管輸業(yè)監(jiān)管方式的改革與完善以及天然氣管輸公司運營與管理的創(chuàng)新和進步，世界天然氣消費量和國際天然氣貿易量也不斷增長。2002年，全球共消費天然氣25800億立方米，比1995年增長17．1％；國際天然氣管輸貿易量達5473億立方米，為天然氣貿易總量的78．5％。
一、政府監(jiān)管與調控
天然氣管輸業(yè)是資金密集性行業(yè)且具有自然壟斷性，加之城市天然氣供應與人民日常生活息息相關，因而該行業(yè)又帶有公共服務性。因此，為保障供給，防止壟斷暴利，保護消費者利益，各國政府都對天然氣管輸業(yè)實施行業(yè)監(jiān)管。
1．監(jiān)管模式
各國因天然氣管輸業(yè)的體制結構不盡相同，政府對天然氣管輸業(yè)的監(jiān)管也有所差別。一般來講，天然氣管輸業(yè)的體制和監(jiān)管方式有三種類型。一種是以美國、加拿大為代表，管道公司相對較多且以私營為主，管輸運營市場化程度較高，政府的監(jiān)管主要是制定經濟和技術監(jiān)管框架，制定行業(yè)標準和規(guī)則，依法監(jiān)督，保證發(fā)貨人平等地進入管道運輸環(huán)節(jié)，獲得平等的管道服務以及支付合理的費用。第二種是以西歐及俄羅斯為代表，表現(xiàn)為一家或兩三家大型管道公司經營全國的主要輸氣管網，壟斷絕大部分管輸市場，管輸公司的國家控股比例很高；第三種是輸氣管道及其運營由一家國家大公司完全壟斷，例如馬來西亞、巴基斯坦、泰國及東歐等地的情況。在后兩種情況下，天然氣管輸公司多在國家的嚴格管制之下，國家強調管輸公司的公共服務性質，要求管輸公司確保供氣的安全性、穩(wěn)定性和可靠性。
國外天然氣工業(yè)及其管輸業(yè)的監(jiān)管機構大多由中央政府直接管理，但在具體做法上分為兩種。一種是大多數(shù)國家采用的行政管理，即由政府某個部門實施監(jiān)管職責。另一種是采取非政府行政部門的管理，即監(jiān)管機構獨立于政府組織部門之外，例如美國的聯(lián)邦能源管理委員會(FERC)、加拿大的國家能源委員會(NEB)及英國以前的天然氣管理辦公室(Ofgas)、現(xiàn)在的天然氣與電力市場管理辦公室(Ofgem)。監(jiān)管機構的權限和作用通過立法確定，如美國FERC的法律權力和管轄范圍就源自1935年的聯(lián)邦權力法案、1938年天然氣法案、1978年的天然氣政策法案和1992年的能源政策法案等；英國Ofgas的管轄權和功能最先由1986年的天然氣法案確定，后又經1995年的天然氣法案修正調整；而加拿大聯(lián)邦國家能源委員會(NEB)則是1959年加拿大國會通過法案決定設立的。
2．監(jiān)管部門的權限與職責
天然氣監(jiān)管機構的領導人一般由國家任命，機構享有國家預算之外的單獨預算，一般靠向管制行業(yè)收費來維持運作。如英國的Ofgem是靠收取執(zhí)照費，1998年的預算為3000萬英鎊。監(jiān)管機構的管理范圍可能僅限于天然氣，但隨著經濟的發(fā)展和改革的深入，也可能擴大或整合。例如英國的Ofgem目前就肩負天然氣和電力兩大能源的監(jiān)管責任。美國FERC的監(jiān)管內容則涉及電力、水力、天然氣和石油管道的管理。其中天然氣管道方面的管轄權限定在州際管道和跨國管道；州內天然氣管道，包括配送氣公司的監(jiān)管由州級監(jiān)管機構負責。這種分權方式與美國的聯(lián)邦制政體相關。加拿大NEB的主要職責是管理石油、天然氣和電力工業(yè)的生產與經營，它關于天然氣的法定權力包括核發(fā)授權書，建設和經營省際和出口管道，制定管輸費率，監(jiān)督天然氣進出口等。
監(jiān)管部門的基本任務是要培養(yǎng)有競爭力的市場，同時也兼顧到某些現(xiàn)實問題，如消費者的權益、服務的可靠性、公共服務責任、環(huán)境效應、國家的能源政策等。
管制的手段多種多樣，但可以歸納為三個主要方面：
(1)市場管制：使市場體制適應立法當局限定的基本規(guī)則；
(2)財務管制：確保被管制市場(如輸氣、配氣)的費率公正、合理；
(3)市場功能管制：監(jiān)督服務標準，保護用戶利益，調控市場環(huán)境，保證供給安全。
3．監(jiān)管措施
為適應天然氣工業(yè)的發(fā)展和市場需求，監(jiān)管部門通過發(fā)布命令或由國家立法機構立法來實施調控，一方面在天然氣生產、銷售領域放松管制，引入競爭，另一方面在管輸和配氣領域加強監(jiān)管，以保證天然氣生產、銷售領域市場開放的順利進行。例如，在美國，從1938年《天然氣法》規(guī)定聯(lián)邦政府對州際輸氣管道的輸氣價格及新管道行使控制權起，到1978年頒布《天然氣政策法》提高天然氣最高限價，直至1993年實施FERC636號令，美國政府對輸氣業(yè)的管理制定了一系列的聯(lián)邦法規(guī)。特別是從1985—1994年，F(xiàn)ERC共頒發(fā)了14個對州際天然氣管輸業(yè)有重大影響的命令，指導或規(guī)定管輸業(yè)的運營與管理，促進了天然氣市場的完善與發(fā)展。其中最有歷史意義的是1985年的FERC436號令、1987年的500號令和1993年的636號令。
4．管輸費的監(jiān)管與調控
天然氣管輸費在天然氣終端用戶氣價構成中所占的比例較高，西歐約占16％，美國約占140／o，因此，管輸費率是監(jiān)管部門的重點監(jiān)管內容之一。即使是近年來美國、加拿大和英國等國放松了對天然氣行業(yè)的管制，但管輸費仍處于嚴格管制之下。
多數(shù)國家長輸天然氣管道的管輸費都是以服務成本法為基礎制定的，也就是說管輸費是以合理的輸氣成本為基礎，包括投資成本、凈資產回報率、操作和維護支出等，由政府審查通過后執(zhí)行。
在美國，F(xiàn)ERC通過主持運費聽證會來確保運費合理且競爭公平。聽證會期間，管輸公司需提交其詳細的成本數(shù)據(jù)及提供的服務等級(供氣量和需求量)，證明其提出的運費的合理性，有關當事方也可向FERC作證。
在英國，Ofgem基本上是根據(jù)成本和合理的資產收益率，制定英國國家輸氣系統(tǒng)(NTS)的經營者——Transco天然氣管輸公司的許可平均收入上限，即“價格帽”。“價格帽”五年修改一次，用效率系數(shù)x來確定年度許可平均收入的減少，同時允許管輸公司保留降低成本后的收益，這樣可激勵Transco公司把成本降至行業(yè)平均成本以下來增加收益。Ofgem并不強制規(guī)定管輸費率，但任何變化都須經它批準認可。
加拿大的天然氣管輸費受NEB管理，價格以成本加利潤為基礎。目前，NEB仍然管制管輸費的最大費率，其費率設計與美國相仿：通過聽證會，根據(jù)管道公司提供服務的總成本，審查它的費率調整申請。費率設計與美國一樣，采用兩部制，即將管輸費分為輸能費和輸量費兩個部分。
二、天然氣管輸公司的運營與管理
天然氣管道公司運營與管理的宗旨是安全、按質、按量、準時、高效、低耗地向用戶供氣，使輸氣公司獲得最高經濟效益，股東獲得最佳投資回報。
1.業(yè)務范圍
管輸公司業(yè)務范圍或領域與國家所采取的行業(yè)管制方式有關。
北美管道公司的專業(yè)化很強，天然氣管輸公司只從事長輸管道的運營，不參與上游的勘探開發(fā)和下游配送。天然氣行業(yè)放松管制后，目前只提供天然氣輸送服務，但有的管輸公司通過成立附屬的銷售(營銷)子公司，從事天然氣經營。
在西歐，天然氣管輸公司以經營天然氣管輸服務為主，但如表1所示，有的公司也從事配送氣服務。英國天然氣公司一度從事上、下游一體化經營，但從1997年2月起，公司經過逐步重組，天然氣管輸也與勘探開發(fā)、儲氣、國際下游等業(yè)務分離，結束了其一體化經營的歷史。然而，很多上游跨國大石油公司，如BP、埃克森美孚、殼牌等通過持有管輸公司的股權，也涉足下游業(yè)務，間接或直接影響管道公司的運營。
表1 西歐主要的天然氣公司經營業(yè)務 國家 公司名稱 業(yè)務范圍
荷蘭 荷蘭天然氣聯(lián)合公司(Gasunie) 天然氣勘探、輸送
英國 英國天然氣公司(British Gas) 天然氣開采、輸送和配送
德國 魯爾氣體公司(Ruhrgas) 天然氣輸送
意大利 斯納姆天然氣公司(Snam) 天然氣輸送
法國 法國燃氣公司(Gaz de France) 天然氣輸送、配送和轉輸
比利時 比利時配送氣公司(Distrgaz) 天然氣輸送、輸輸
德國 德國氣體聯(lián)盟(VNG) 天然氣輸送
西班牙 西班牙天然氣公司(Gas Natural) 天然氣輸送、配送
德國 本森天然氣公司(Thyssengas) 天然氣輸送
德國 德國天然氣銷售公司(Wintershall) 天然氣開采、輸送
奧地利 奧地利石油供應公司(OMV) 天然氣開采、輸送和轉輸
丹麥 丹麥石油天然氣公司(Dansk Naturgas) 天然氣輸送
資料來源：各公司年報
相比之下，發(fā)展中國家的天然氣管輸多是由上、下游一體化的國有公司經營，個別的由專門的國有天然氣管輸公司經營，如巴基斯坦就是這樣。
2．運營管理與運營目標
同西方大公司一樣，北美和西歐天然氣管輸公司的管理多采用董事會主席下的總執(zhí)行官負責制，下設總裁、高級副總裁和副總裁等，各自負責數(shù)個部門或分公司的業(yè)務。圖1所示的是美國埃爾帕索(ElPaso)公司的ANR天然氣管輸公司的管理結構。2000年，ANR管輸公司運營的州際輸氣管道長達15456公里，輸氣量為602億立方米，管輸運營凈收入約1．25億美元，分列全美天然氣管輸公司第六、第二和第七位。
圖1 ANR天然氣管輸公司組織結構（略）
由圖1可見，ANR公司采用明確的專業(yè)化對口管理，總裁只負責公司的主營業(yè)務，包括管道運行、營銷、計劃與價格制定等，而管道項目開發(fā)與工程建設、財務、人力資源等由專門的副總裁負責，受總執(zhí)行官領導。負責財務和管輸費率的高級副總裁兼財務總監(jiān)除向總執(zhí)行官報告外，還要向上級公司埃爾帕索的總裁報告，由此也可見財務和管輸費率對于管輸公司的重要性。
Transco公司是英國最大的天然氣管輸公司，由原英國天然氣公司(BG)分解后獨立出來。公司2001年輸氣1040億立方米，2000年管輸運營總收入達29．49{乙英鎊，實現(xiàn)稅前利潤8．91億英鎊。公司的運營目標是：
·盡一切可能實現(xiàn)輸氣系統(tǒng)的安全、可靠和高效運行；
·用戶至上、顧客第一，履行天然氣法案和管道運營許可證規(guī)定的職責，嚴格執(zhí)行服務標準；
·提高運營和管理效率，提高用戶的經濟效益及股東的股票價值，使之獲得合理回報；
·力求滿足社會和環(huán)境的要求；幫助政府實現(xiàn)能源供應的多元化和長期化。
天然氣長輸管道屬高壓運行(陸上管道最高輸氣壓力可達10MPa以上)，因此，確保管道安全運行是管輸公司的首要目標，也是政府的監(jiān)管重點，從管道的敷設之初就有嚴格的安全標準或規(guī)定。美國的輸氣管道安全由運輸部的管道安全辦公室(OPS)負責，而不是由FERC來管理。OPS負責管理安全標準、安全程序以及管道系統(tǒng)的開發(fā)和擴容。沒有OPS頒發(fā)的安全合格證，管道或管段不能投入運營。此外，OPS還具有管道壽命的裁判權。OPS專門頒布了“聯(lián)邦輸氣管道最低安全標準”，要求出現(xiàn)管輸事故必須立即報告運輸部安全辦公室。由于強化了安全管理，美國的輸氣管道安全記錄不斷改善。
管輸公司運營管理的另一個重要內容是確保管道系統(tǒng)的可靠性，包括擁有滿足無故障條件的輸氣、供氣能力和系統(tǒng)的供氣調峰能力。為提高管道運行的可靠性，國外輸氣系統(tǒng)普遍采用SCADA系統(tǒng)對管道運行作動態(tài)監(jiān)測。目前的SCADA系統(tǒng)正朝著智能化、專業(yè)化系統(tǒng)方向發(fā)展，它的廣泛應用大大提高了管輸?shù)墓芾硇屎蛣趧由a率。美國、加拿大和歐洲許多國家的輸氣場站已實現(xiàn)了有人值守、無人操作，一些偏遠場站完全實現(xiàn)了無人值守。
3．管輸費及其收取方式
如前所述，國外天然氣管輸費的核定基礎是管輸公司的服務成本加合理利潤。目前，多數(shù)國家的天然氣管輸公司仍采用捆綁式服務方式，集天然氣購、輸、銷于一體。這樣，這些國家天然氣終端用戶的氣價便包含了天然氣井口價和輸氣與配送服務費。但在推行天然氣放松管制的美國、加拿大、英國等國，輸氣公司已將購氣與銷氣業(yè)務分離，只從事輸氣服務，收取管輸費。
在美國，決定管輸公司輸氣運費的因素主要有以下幾個：一是費率基礎(即管線賺取回報的實物資本成本)；二是許可收益率；三是操作及維護支出：四是負荷系數(shù)(用戶管輸氣量的年度平均值與用戶預留(訂)的最大管輸能力之比)；五是預訂輸氣能力，六是預期可停輸氣量，七是費率設計；八是管線擴容成本。其中管輸費率設計決定成本如何分攤又怎樣從不同的用戶中收回，是對管輸費影響最大的、最重要因素。
目前，美國的天然氣管輸公司為管輸用戶提供的管輸服務主要有穩(wěn)定供氣服務和可停供氣服務兩種。同樣，管輸費也分穩(wěn)定供氣管輸費和可停供氣管輸費，用戶根據(jù)需要與管道公司通過輸氣合同安排其輸氣服務。連續(xù)輸氣的服務形式優(yōu)于可停輸氣服務，管道公司不能因任何理由中斷輸氣，除非是自然災害。可停輸氣的可靠性要差一些，管道公司可以因任何理由中斷輸氣。
歐美等國的天然氣管輸費的收取多采用二部制，即把管輸費分為輸量費和輸能費。輸量費(也稱商品費)是貨主按實際輸氣量支付的費用，根據(jù)季節(jié)或氣候變化及輸氣的距離有所不同。輸能費是一種固定費，根據(jù)輸氣委托方要求管道公司為其預留的輸能總量而定，不管實際是否輸送了天然氣或輸氣量是否等于輸能預訂量均要支付。
一般地，輸能費主要針對要求持續(xù)可靠輸氣服務的連續(xù)輸氣用戶。可停輸氣用戶不選擇使用這種服務便不發(fā)生這筆費用。如果輸氣用戶某個時毆的預訂輸能有富余，他可在二級市場轉讓。若轉讓成功，所得收入可沖減該用戶的部分輸能(預訂)費，從而減少其管輸費實際支出。連續(xù)供氣管輸費與可停供氣管輸費的差別也在輸能費和輸量費上。
在英國的國家輸氣系統(tǒng)(NTS)上，各進氣點和出氣點的單位輸能費是不相同的。輸氣用戶可以分別預訂進氣點輸能和出氣點輸能。NTS的輸量費要簡單得多，它采用的包干運費或稱“郵票”費率，按天然氣的輸送量收取，費率均一。但用戶也可選擇按輸距收費方式。1998～1999年的輸量費約相當于3．37美元／千立方米。
4．管輸公司的營銷策略
為降低管道運行成本并獲得最佳回報，管輸公司需要優(yōu)化組合輸能費和輸量費。管道公司最關心的是維持百分之百的管道利用率，在盡可能充分利用管道輸能的同時又不損害管道系統(tǒng)。因此，在費率配比上，管輸公司必須考慮運營的靈活性。也就是說不能只考慮連續(xù)輸氣量，因為管輸壓力如不精確維持在最佳水平，當管道系統(tǒng)不平衡時，就只有中斷連續(xù)輸氣量，因而有些輸能必須售給可停輸氣用戶，以便調整輸能。通常管道公司出售其最大輸能的50％以上給長期連續(xù)輸氣用戶(五年以上)，余下的售給可停輸氣量。
完成了理想的連續(xù)輸能量合同后，管道公司便尋找填補其余量輸能的可停輸氣合同。通過穩(wěn)定輸氣與可停輸氣和儲氣相結合，管道公司可提供各種水平的輸氣服務，保持管道系統(tǒng)的整合性(靈活性和可靠性)及理想的收益。
三、發(fā)展動向
1.天然氣工業(yè)放松管制
美國于1978年、英國于1982年頒布新法律，相繼啟動了這兩個國家歷時15年的天然氣工業(yè)放松管制的進程。歐盟也于1997年通過一項允許第三方進入天然氣行業(yè)的新指令，從2000年8月開始正式實施。其他一些國家，如澳大利亞和包括阿根廷在內的中南美國家也打算走這條道路。
對天然氣管輸業(yè)來說，發(fā)展趨勢是打破原管輸公司壟斷的天然氣購、輸、銷捆綁式服務，允許第三方進入輸氣管網，利用管輸公司的管道輸送自己的天然氣，向管輸公司支付輸氣服務費。這個第三方包括各類終端用戶、地方配送氣公司、新誕生的天然氣營銷公司等。管道公司分離出天然氣購買和銷售業(yè)務后，只從事天然氣輸送服務，但天然氣管輸費仍在監(jiān)管部門的管制之下，依然遵循服務成本加合理利潤的原則制定。同時，為了加強內部管理、提高效率、降低成本，管輸公司也采取了諸如成本指數(shù)化、價格帽、靈活回報率和利潤分成等鼓勵措施。
2．管輸公司的運營對策
從十幾年的實踐及取得的效果分析，世界性的天然氣放松管制已是大勢所趨。實行放松管制后，在新的運營環(huán)境和競爭態(tài)勢下，天然氣管輸公司也在采取相應的對策或措施，重整其經營理念和發(fā)展戰(zhàn)略，可概括如下。
(1)收購、兼并與聯(lián)盟
通過收購、兼并成立合資公司或組成聯(lián)盟，增大經營規(guī)模、降低單位成本，使公司涉足的地域更廣、業(yè)務量更大，實現(xiàn)最佳規(guī)模經濟。
按收購、兼并與聯(lián)盟的參與方分類，有三種不同的形式，即分別發(fā)生在天然氣公司之間、天然氣公司與電力公司之間以及天然氣、電力公司與其他服務公司之間的收購、兼并與聯(lián)盟。
天然氣管輸公司收購或兼并上游生產公司可借助生產公司的儲量增加它的天然氣輸送量或提高管道利用率和利用年限，收購或兼并其他管輸公司可擴大輸氣網絡，擴大銷售區(qū)域和銷售量。如美國埃爾帕索公司1996年收購Tenneco等八個管道公司后，銷售區(qū)域從得克薩斯州和西南部擴大至人口密集的中西部和東北部，輸氣量也躍至全美管道公司前列。另外，天然氣配送業(yè)擁有豐厚的利潤也是管輸公司滲透的目標。電力公司間的兼并或收購最出乎人們預料，其目的是想向終端用戶聯(lián)合配送天然氣和電力，以向多元化能源供應商發(fā)展。
(2)優(yōu)化利用管輸能力、提高效率、降低單位運營成本
提高效率，降低成本是管輸運營永遠的主旋律。由于天然氣管輸費受到嚴格管制，管輸公司不可能總是靠提高運價來維持高成本運營或增加收益，而只能依靠充分發(fā)揮現(xiàn)有管道的輸送能力或通過高質量服務標準和服務水平吸引或留住用戶，或通過增加管道輸送量等來降低運營成本。如英國Transco管道公司1992—2000年管輸量年均增長了8％，而年均單位運營支出卻下降了11％。再就是利用高新技術，例如采用SCADA數(shù)據(jù)監(jiān)測采集系統(tǒng)和場站遙控操作技術減少人工成本，提高勞動效率。
(3)成立營銷子公司
放松管制后，天然氣管道公司不再被允許從事天然氣銷售服務，因此許多管道公司便開始成立天然氣營銷子公司。天然氣營銷公司是不受管制的公司，主要業(yè)務是為顧客提供購氣、供氣、儲氣、連續(xù)或可停輸氣方式下的捆綁式服務。美國FERC636號令實施后，提供天然氣服務的這種營銷公司的數(shù)量不斷增加，而且許多營銷公司都是管輸公司、地方配氣公司或天然氣生產者的子公司。
(4)開展網上管輸交易(電子商務)
為了維持市場份額同時降低交易成本，管輸公司必須找到更加有效的交易方式，因特網交易的推出實現(xiàn)了這種可能。目前，網上電子商務作為管輸公司的日常運營方式正迅速發(fā)展，并將成為更綜合完善的交易手段。
(5)注重員工培訓，提高勞動生產率
一支訓練有素、技能高超的員工隊伍是管道公司提高服務質量、確保管道安全平穩(wěn)運行的關鍵，因此國外管道公司都十分重視員工素質和技能的培養(yǎng)與提高。員工培訓包括持證上崗培訓和定期的新技術、新理論培訓等。加拿大省際管道能源公司1994年成立了一個技術咨詢服務公司，專門為本公司和世界各國管道操作人員進行系統(tǒng)的管道操作和理論學習與培訓。
四、認識與建議
近年來，我國天然氣管輸業(yè)無論在管道里程、輸氣能力還是輸氣量方面均發(fā)展迅猛，對發(fā)展區(qū)域天然氣市場和建立全國性天然氣市場起到了積極的推動作用。但與國外發(fā)達國家相比，目前我國對天然氣管輸業(yè)的管理還存在一些誤區(qū)和不足。例如，國家至今沒有設立專門的行業(yè)監(jiān)管部門；管制方式還是在延用計劃經濟時期的管理政策或措施；相關法律、法規(guī)還有待制定或完善；沒有把天然氣管輸業(yè)作為天然氣從生產到銷售的整個體系的一部分來對待；缺乏科學合理的天然氣管輸費制定機制，費率水平難于補償管道建設投入和日常維護支出。此外，我國的天然氣管輸公司自身在加強科學管理，降低成本，提高運營效率和效益方面也還都大有可為。
為此，建議國家設立專門的天然氣行業(yè)監(jiān)管部門或機構，統(tǒng)一管理全國天然氣的生產、供應、輸送、配送和銷售，包括制定全國天然氣工業(yè)的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，擬定相關的政策，如價格政策、定價方式和程序等；盡早規(guī)范或制定與天然氣管輸相關的法規(guī)或管理辦法，對管輸費率實行“回收成本、合理盈利”的辦法；對天然氣管輸業(yè)實行稅賦優(yōu)惠政策，減輕下游消費者的負擔；逐步推行管輸費按輸能費和輸量費兩部計收的辦法。
天然氣管輸業(yè)自身應加強內部管理，優(yōu)化人員結構，重視員工的技能培訓，減少人工成本，提高勞動生產率，降低運營成本。管道運行與調配應廣泛采用現(xiàn)代監(jiān)測、監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集技術，優(yōu)化利用管輸能力，發(fā)揮管道的輸氣潛力。積極介入天然氣終端銷售領域，培育新的利潤增長點；重視天然氣地下儲氣庫的建設，緩解輸氣高峰期的管道運行壓力。
據(jù)《國際石油經濟》
一、政府監(jiān)管與調控
天然氣管輸業(yè)是資金密集性行業(yè)且具有自然壟斷性，加之城市天然氣供應與人民日常生活息息相關，因而該行業(yè)又帶有公共服務性。因此，為保障供給，防止壟斷暴利，保護消費者利益，各國政府都對天然氣管輸業(yè)實施行業(yè)監(jiān)管。
1．監(jiān)管模式
各國因天然氣管輸業(yè)的體制結構不盡相同，政府對天然氣管輸業(yè)的監(jiān)管也有所差別。一般來講，天然氣管輸業(yè)的體制和監(jiān)管方式有三種類型。一種是以美國、加拿大為代表，管道公司相對較多且以私營為主，管輸運營市場化程度較高，政府的監(jiān)管主要是制定經濟和技術監(jiān)管框架，制定行業(yè)標準和規(guī)則，依法監(jiān)督，保證發(fā)貨人平等地進入管道運輸環(huán)節(jié)，獲得平等的管道服務以及支付合理的費用。第二種是以西歐及俄羅斯為代表，表現(xiàn)為一家或兩三家大型管道公司經營全國的主要輸氣管網，壟斷絕大部分管輸市場，管輸公司的國家控股比例很高；第三種是輸氣管道及其運營由一家國家大公司完全壟斷，例如馬來西亞、巴基斯坦、泰國及東歐等地的情況。在后兩種情況下，天然氣管輸公司多在國家的嚴格管制之下，國家強調管輸公司的公共服務性質，要求管輸公司確保供氣的安全性、穩(wěn)定性和可靠性。
國外天然氣工業(yè)及其管輸業(yè)的監(jiān)管機構大多由中央政府直接管理，但在具體做法上分為兩種。一種是大多數(shù)國家采用的行政管理，即由政府某個部門實施監(jiān)管職責。另一種是采取非政府行政部門的管理，即監(jiān)管機構獨立于政府組織部門之外，例如美國的聯(lián)邦能源管理委員會(FERC)、加拿大的國家能源委員會(NEB)及英國以前的天然氣管理辦公室(Ofgas)、現(xiàn)在的天然氣與電力市場管理辦公室(Ofgem)。監(jiān)管機構的權限和作用通過立法確定，如美國FERC的法律權力和管轄范圍就源自1935年的聯(lián)邦權力法案、1938年天然氣法案、1978年的天然氣政策法案和1992年的能源政策法案等；英國Ofgas的管轄權和功能最先由1986年的天然氣法案確定，后又經1995年的天然氣法案修正調整；而加拿大聯(lián)邦國家能源委員會(NEB)則是1959年加拿大國會通過法案決定設立的。
2．監(jiān)管部門的權限與職責
天然氣監(jiān)管機構的領導人一般由國家任命，機構享有國家預算之外的單獨預算，一般靠向管制行業(yè)收費來維持運作。如英國的Ofgem是靠收取執(zhí)照費，1998年的預算為3000萬英鎊。監(jiān)管機構的管理范圍可能僅限于天然氣，但隨著經濟的發(fā)展和改革的深入，也可能擴大或整合。例如英國的Ofgem目前就肩負天然氣和電力兩大能源的監(jiān)管責任。美國FERC的監(jiān)管內容則涉及電力、水力、天然氣和石油管道的管理。其中天然氣管道方面的管轄權限定在州際管道和跨國管道；州內天然氣管道，包括配送氣公司的監(jiān)管由州級監(jiān)管機構負責。這種分權方式與美國的聯(lián)邦制政體相關。加拿大NEB的主要職責是管理石油、天然氣和電力工業(yè)的生產與經營，它關于天然氣的法定權力包括核發(fā)授權書，建設和經營省際和出口管道，制定管輸費率，監(jiān)督天然氣進出口等。
監(jiān)管部門的基本任務是要培養(yǎng)有競爭力的市場，同時也兼顧到某些現(xiàn)實問題，如消費者的權益、服務的可靠性、公共服務責任、環(huán)境效應、國家的能源政策等。
管制的手段多種多樣，但可以歸納為三個主要方面：
(1)市場管制：使市場體制適應立法當局限定的基本規(guī)則；
(2)財務管制：確保被管制市場(如輸氣、配氣)的費率公正、合理；
(3)市場功能管制：監(jiān)督服務標準，保護用戶利益，調控市場環(huán)境，保證供給安全。
3．監(jiān)管措施
為適應天然氣工業(yè)的發(fā)展和市場需求，監(jiān)管部門通過發(fā)布命令或由國家立法機構立法來實施調控，一方面在天然氣生產、銷售領域放松管制，引入競爭，另一方面在管輸和配氣領域加強監(jiān)管，以保證天然氣生產、銷售領域市場開放的順利進行。例如，在美國，從1938年《天然氣法》規(guī)定聯(lián)邦政府對州際輸氣管道的輸氣價格及新管道行使控制權起，到1978年頒布《天然氣政策法》提高天然氣最高限價，直至1993年實施FERC636號令，美國政府對輸氣業(yè)的管理制定了一系列的聯(lián)邦法規(guī)。特別是從1985—1994年，F(xiàn)ERC共頒發(fā)了14個對州際天然氣管輸業(yè)有重大影響的命令，指導或規(guī)定管輸業(yè)的運營與管理，促進了天然氣市場的完善與發(fā)展。其中最有歷史意義的是1985年的FERC436號令、1987年的500號令和1993年的636號令。
4．管輸費的監(jiān)管與調控
天然氣管輸費在天然氣終端用戶氣價構成中所占的比例較高，西歐約占16％，美國約占140／o，因此，管輸費率是監(jiān)管部門的重點監(jiān)管內容之一。即使是近年來美國、加拿大和英國等國放松了對天然氣行業(yè)的管制，但管輸費仍處于嚴格管制之下。
多數(shù)國家長輸天然氣管道的管輸費都是以服務成本法為基礎制定的，也就是說管輸費是以合理的輸氣成本為基礎，包括投資成本、凈資產回報率、操作和維護支出等，由政府審查通過后執(zhí)行。
在美國，F(xiàn)ERC通過主持運費聽證會來確保運費合理且競爭公平。聽證會期間，管輸公司需提交其詳細的成本數(shù)據(jù)及提供的服務等級(供氣量和需求量)，證明其提出的運費的合理性，有關當事方也可向FERC作證。
在英國，Ofgem基本上是根據(jù)成本和合理的資產收益率，制定英國國家輸氣系統(tǒng)(NTS)的經營者——Transco天然氣管輸公司的許可平均收入上限，即“價格帽”。“價格帽”五年修改一次，用效率系數(shù)x來確定年度許可平均收入的減少，同時允許管輸公司保留降低成本后的收益，這樣可激勵Transco公司把成本降至行業(yè)平均成本以下來增加收益。Ofgem并不強制規(guī)定管輸費率，但任何變化都須經它批準認可。
加拿大的天然氣管輸費受NEB管理，價格以成本加利潤為基礎。目前，NEB仍然管制管輸費的最大費率，其費率設計與美國相仿：通過聽證會，根據(jù)管道公司提供服務的總成本，審查它的費率調整申請。費率設計與美國一樣，采用兩部制，即將管輸費分為輸能費和輸量費兩個部分。
二、天然氣管輸公司的運營與管理
天然氣管道公司運營與管理的宗旨是安全、按質、按量、準時、高效、低耗地向用戶供氣，使輸氣公司獲得最高經濟效益，股東獲得最佳投資回報。
1.業(yè)務范圍
管輸公司業(yè)務范圍或領域與國家所采取的行業(yè)管制方式有關。
北美管道公司的專業(yè)化很強，天然氣管輸公司只從事長輸管道的運營，不參與上游的勘探開發(fā)和下游配送。天然氣行業(yè)放松管制后，目前只提供天然氣輸送服務，但有的管輸公司通過成立附屬的銷售(營銷)子公司，從事天然氣經營。
在西歐，天然氣管輸公司以經營天然氣管輸服務為主，但如表1所示，有的公司也從事配送氣服務。英國天然氣公司一度從事上、下游一體化經營，但從1997年2月起，公司經過逐步重組，天然氣管輸也與勘探開發(fā)、儲氣、國際下游等業(yè)務分離，結束了其一體化經營的歷史。然而，很多上游跨國大石油公司，如BP、埃克森美孚、殼牌等通過持有管輸公司的股權，也涉足下游業(yè)務，間接或直接影響管道公司的運營。
表1 西歐主要的天然氣公司經營業(yè)務 國家 公司名稱 業(yè)務范圍
荷蘭 荷蘭天然氣聯(lián)合公司(Gasunie) 天然氣勘探、輸送
英國 英國天然氣公司(British Gas) 天然氣開采、輸送和配送
德國 魯爾氣體公司(Ruhrgas) 天然氣輸送
意大利 斯納姆天然氣公司(Snam) 天然氣輸送
法國 法國燃氣公司(Gaz de France) 天然氣輸送、配送和轉輸
比利時 比利時配送氣公司(Distrgaz) 天然氣輸送、輸輸
德國 德國氣體聯(lián)盟(VNG) 天然氣輸送
西班牙 西班牙天然氣公司(Gas Natural) 天然氣輸送、配送
德國 本森天然氣公司(Thyssengas) 天然氣輸送
德國 德國天然氣銷售公司(Wintershall) 天然氣開采、輸送
奧地利 奧地利石油供應公司(OMV) 天然氣開采、輸送和轉輸
丹麥 丹麥石油天然氣公司(Dansk Naturgas) 天然氣輸送
資料來源：各公司年報
相比之下，發(fā)展中國家的天然氣管輸多是由上、下游一體化的國有公司經營，個別的由專門的國有天然氣管輸公司經營，如巴基斯坦就是這樣。
2．運營管理與運營目標
同西方大公司一樣，北美和西歐天然氣管輸公司的管理多采用董事會主席下的總執(zhí)行官負責制，下設總裁、高級副總裁和副總裁等，各自負責數(shù)個部門或分公司的業(yè)務。圖1所示的是美國埃爾帕索(ElPaso)公司的ANR天然氣管輸公司的管理結構。2000年，ANR管輸公司運營的州際輸氣管道長達15456公里，輸氣量為602億立方米，管輸運營凈收入約1．25億美元，分列全美天然氣管輸公司第六、第二和第七位。
圖1 ANR天然氣管輸公司組織結構（略）
由圖1可見，ANR公司采用明確的專業(yè)化對口管理，總裁只負責公司的主營業(yè)務，包括管道運行、營銷、計劃與價格制定等，而管道項目開發(fā)與工程建設、財務、人力資源等由專門的副總裁負責，受總執(zhí)行官領導。負責財務和管輸費率的高級副總裁兼財務總監(jiān)除向總執(zhí)行官報告外，還要向上級公司埃爾帕索的總裁報告，由此也可見財務和管輸費率對于管輸公司的重要性。
Transco公司是英國最大的天然氣管輸公司，由原英國天然氣公司(BG)分解后獨立出來。公司2001年輸氣1040億立方米，2000年管輸運營總收入達29．49{乙英鎊，實現(xiàn)稅前利潤8．91億英鎊。公司的運營目標是：
·盡一切可能實現(xiàn)輸氣系統(tǒng)的安全、可靠和高效運行；
·用戶至上、顧客第一，履行天然氣法案和管道運營許可證規(guī)定的職責，嚴格執(zhí)行服務標準；
·提高運營和管理效率，提高用戶的經濟效益及股東的股票價值，使之獲得合理回報；
·力求滿足社會和環(huán)境的要求；幫助政府實現(xiàn)能源供應的多元化和長期化。
天然氣長輸管道屬高壓運行(陸上管道最高輸氣壓力可達10MPa以上)，因此，確保管道安全運行是管輸公司的首要目標，也是政府的監(jiān)管重點，從管道的敷設之初就有嚴格的安全標準或規(guī)定。美國的輸氣管道安全由運輸部的管道安全辦公室(OPS)負責，而不是由FERC來管理。OPS負責管理安全標準、安全程序以及管道系統(tǒng)的開發(fā)和擴容。沒有OPS頒發(fā)的安全合格證，管道或管段不能投入運營。此外，OPS還具有管道壽命的裁判權。OPS專門頒布了“聯(lián)邦輸氣管道最低安全標準”，要求出現(xiàn)管輸事故必須立即報告運輸部安全辦公室。由于強化了安全管理，美國的輸氣管道安全記錄不斷改善。
管輸公司運營管理的另一個重要內容是確保管道系統(tǒng)的可靠性，包括擁有滿足無故障條件的輸氣、供氣能力和系統(tǒng)的供氣調峰能力。為提高管道運行的可靠性，國外輸氣系統(tǒng)普遍采用SCADA系統(tǒng)對管道運行作動態(tài)監(jiān)測。目前的SCADA系統(tǒng)正朝著智能化、專業(yè)化系統(tǒng)方向發(fā)展，它的廣泛應用大大提高了管輸?shù)墓芾硇屎蛣趧由a率。美國、加拿大和歐洲許多國家的輸氣場站已實現(xiàn)了有人值守、無人操作，一些偏遠場站完全實現(xiàn)了無人值守。
3．管輸費及其收取方式
如前所述，國外天然氣管輸費的核定基礎是管輸公司的服務成本加合理利潤。目前，多數(shù)國家的天然氣管輸公司仍采用捆綁式服務方式，集天然氣購、輸、銷于一體。這樣，這些國家天然氣終端用戶的氣價便包含了天然氣井口價和輸氣與配送服務費。但在推行天然氣放松管制的美國、加拿大、英國等國，輸氣公司已將購氣與銷氣業(yè)務分離，只從事輸氣服務，收取管輸費。
在美國，決定管輸公司輸氣運費的因素主要有以下幾個：一是費率基礎(即管線賺取回報的實物資本成本)；二是許可收益率；三是操作及維護支出：四是負荷系數(shù)(用戶管輸氣量的年度平均值與用戶預留(訂)的最大管輸能力之比)；五是預訂輸氣能力，六是預期可停輸氣量，七是費率設計；八是管線擴容成本。其中管輸費率設計決定成本如何分攤又怎樣從不同的用戶中收回，是對管輸費影響最大的、最重要因素。
目前，美國的天然氣管輸公司為管輸用戶提供的管輸服務主要有穩(wěn)定供氣服務和可停供氣服務兩種。同樣，管輸費也分穩(wěn)定供氣管輸費和可停供氣管輸費，用戶根據(jù)需要與管道公司通過輸氣合同安排其輸氣服務。連續(xù)輸氣的服務形式優(yōu)于可停輸氣服務，管道公司不能因任何理由中斷輸氣，除非是自然災害。可停輸氣的可靠性要差一些，管道公司可以因任何理由中斷輸氣。
歐美等國的天然氣管輸費的收取多采用二部制，即把管輸費分為輸量費和輸能費。輸量費(也稱商品費)是貨主按實際輸氣量支付的費用，根據(jù)季節(jié)或氣候變化及輸氣的距離有所不同。輸能費是一種固定費，根據(jù)輸氣委托方要求管道公司為其預留的輸能總量而定，不管實際是否輸送了天然氣或輸氣量是否等于輸能預訂量均要支付。
一般地，輸能費主要針對要求持續(xù)可靠輸氣服務的連續(xù)輸氣用戶。可停輸氣用戶不選擇使用這種服務便不發(fā)生這筆費用。如果輸氣用戶某個時毆的預訂輸能有富余，他可在二級市場轉讓。若轉讓成功，所得收入可沖減該用戶的部分輸能(預訂)費，從而減少其管輸費實際支出。連續(xù)供氣管輸費與可停供氣管輸費的差別也在輸能費和輸量費上。
在英國的國家輸氣系統(tǒng)(NTS)上，各進氣點和出氣點的單位輸能費是不相同的。輸氣用戶可以分別預訂進氣點輸能和出氣點輸能。NTS的輸量費要簡單得多，它采用的包干運費或稱“郵票”費率，按天然氣的輸送量收取，費率均一。但用戶也可選擇按輸距收費方式。1998～1999年的輸量費約相當于3．37美元／千立方米。
4．管輸公司的營銷策略
為降低管道運行成本并獲得最佳回報，管輸公司需要優(yōu)化組合輸能費和輸量費。管道公司最關心的是維持百分之百的管道利用率，在盡可能充分利用管道輸能的同時又不損害管道系統(tǒng)。因此，在費率配比上，管輸公司必須考慮運營的靈活性。也就是說不能只考慮連續(xù)輸氣量，因為管輸壓力如不精確維持在最佳水平，當管道系統(tǒng)不平衡時，就只有中斷連續(xù)輸氣量，因而有些輸能必須售給可停輸氣用戶，以便調整輸能。通常管道公司出售其最大輸能的50％以上給長期連續(xù)輸氣用戶(五年以上)，余下的售給可停輸氣量。
完成了理想的連續(xù)輸能量合同后，管道公司便尋找填補其余量輸能的可停輸氣合同。通過穩(wěn)定輸氣與可停輸氣和儲氣相結合，管道公司可提供各種水平的輸氣服務，保持管道系統(tǒng)的整合性(靈活性和可靠性)及理想的收益。
三、發(fā)展動向
1.天然氣工業(yè)放松管制
美國于1978年、英國于1982年頒布新法律，相繼啟動了這兩個國家歷時15年的天然氣工業(yè)放松管制的進程。歐盟也于1997年通過一項允許第三方進入天然氣行業(yè)的新指令，從2000年8月開始正式實施。其他一些國家，如澳大利亞和包括阿根廷在內的中南美國家也打算走這條道路。
對天然氣管輸業(yè)來說，發(fā)展趨勢是打破原管輸公司壟斷的天然氣購、輸、銷捆綁式服務，允許第三方進入輸氣管網，利用管輸公司的管道輸送自己的天然氣，向管輸公司支付輸氣服務費。這個第三方包括各類終端用戶、地方配送氣公司、新誕生的天然氣營銷公司等。管道公司分離出天然氣購買和銷售業(yè)務后，只從事天然氣輸送服務，但天然氣管輸費仍在監(jiān)管部門的管制之下，依然遵循服務成本加合理利潤的原則制定。同時，為了加強內部管理、提高效率、降低成本，管輸公司也采取了諸如成本指數(shù)化、價格帽、靈活回報率和利潤分成等鼓勵措施。
2．管輸公司的運營對策
從十幾年的實踐及取得的效果分析，世界性的天然氣放松管制已是大勢所趨。實行放松管制后，在新的運營環(huán)境和競爭態(tài)勢下，天然氣管輸公司也在采取相應的對策或措施，重整其經營理念和發(fā)展戰(zhàn)略，可概括如下。
(1)收購、兼并與聯(lián)盟
通過收購、兼并成立合資公司或組成聯(lián)盟，增大經營規(guī)模、降低單位成本，使公司涉足的地域更廣、業(yè)務量更大，實現(xiàn)最佳規(guī)模經濟。
按收購、兼并與聯(lián)盟的參與方分類，有三種不同的形式，即分別發(fā)生在天然氣公司之間、天然氣公司與電力公司之間以及天然氣、電力公司與其他服務公司之間的收購、兼并與聯(lián)盟。
天然氣管輸公司收購或兼并上游生產公司可借助生產公司的儲量增加它的天然氣輸送量或提高管道利用率和利用年限，收購或兼并其他管輸公司可擴大輸氣網絡，擴大銷售區(qū)域和銷售量。如美國埃爾帕索公司1996年收購Tenneco等八個管道公司后，銷售區(qū)域從得克薩斯州和西南部擴大至人口密集的中西部和東北部，輸氣量也躍至全美管道公司前列。另外，天然氣配送業(yè)擁有豐厚的利潤也是管輸公司滲透的目標。電力公司間的兼并或收購最出乎人們預料，其目的是想向終端用戶聯(lián)合配送天然氣和電力，以向多元化能源供應商發(fā)展。
(2)優(yōu)化利用管輸能力、提高效率、降低單位運營成本
提高效率，降低成本是管輸運營永遠的主旋律。由于天然氣管輸費受到嚴格管制，管輸公司不可能總是靠提高運價來維持高成本運營或增加收益，而只能依靠充分發(fā)揮現(xiàn)有管道的輸送能力或通過高質量服務標準和服務水平吸引或留住用戶，或通過增加管道輸送量等來降低運營成本。如英國Transco管道公司1992—2000年管輸量年均增長了8％，而年均單位運營支出卻下降了11％。再就是利用高新技術，例如采用SCADA數(shù)據(jù)監(jiān)測采集系統(tǒng)和場站遙控操作技術減少人工成本，提高勞動效率。
(3)成立營銷子公司
放松管制后，天然氣管道公司不再被允許從事天然氣銷售服務，因此許多管道公司便開始成立天然氣營銷子公司。天然氣營銷公司是不受管制的公司，主要業(yè)務是為顧客提供購氣、供氣、儲氣、連續(xù)或可停輸氣方式下的捆綁式服務。美國FERC636號令實施后，提供天然氣服務的這種營銷公司的數(shù)量不斷增加，而且許多營銷公司都是管輸公司、地方配氣公司或天然氣生產者的子公司。
(4)開展網上管輸交易(電子商務)
為了維持市場份額同時降低交易成本，管輸公司必須找到更加有效的交易方式，因特網交易的推出實現(xiàn)了這種可能。目前，網上電子商務作為管輸公司的日常運營方式正迅速發(fā)展，并將成為更綜合完善的交易手段。
(5)注重員工培訓，提高勞動生產率
一支訓練有素、技能高超的員工隊伍是管道公司提高服務質量、確保管道安全平穩(wěn)運行的關鍵，因此國外管道公司都十分重視員工素質和技能的培養(yǎng)與提高。員工培訓包括持證上崗培訓和定期的新技術、新理論培訓等。加拿大省際管道能源公司1994年成立了一個技術咨詢服務公司，專門為本公司和世界各國管道操作人員進行系統(tǒng)的管道操作和理論學習與培訓。
四、認識與建議
近年來，我國天然氣管輸業(yè)無論在管道里程、輸氣能力還是輸氣量方面均發(fā)展迅猛，對發(fā)展區(qū)域天然氣市場和建立全國性天然氣市場起到了積極的推動作用。但與國外發(fā)達國家相比，目前我國對天然氣管輸業(yè)的管理還存在一些誤區(qū)和不足。例如，國家至今沒有設立專門的行業(yè)監(jiān)管部門；管制方式還是在延用計劃經濟時期的管理政策或措施；相關法律、法規(guī)還有待制定或完善；沒有把天然氣管輸業(yè)作為天然氣從生產到銷售的整個體系的一部分來對待；缺乏科學合理的天然氣管輸費制定機制，費率水平難于補償管道建設投入和日常維護支出。此外，我國的天然氣管輸公司自身在加強科學管理，降低成本，提高運營效率和效益方面也還都大有可為。
為此，建議國家設立專門的天然氣行業(yè)監(jiān)管部門或機構，統(tǒng)一管理全國天然氣的生產、供應、輸送、配送和銷售，包括制定全國天然氣工業(yè)的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，擬定相關的政策，如價格政策、定價方式和程序等；盡早規(guī)范或制定與天然氣管輸相關的法規(guī)或管理辦法，對管輸費率實行“回收成本、合理盈利”的辦法；對天然氣管輸業(yè)實行稅賦優(yōu)惠政策，減輕下游消費者的負擔；逐步推行管輸費按輸能費和輸量費兩部計收的辦法。
天然氣管輸業(yè)自身應加強內部管理，優(yōu)化人員結構，重視員工的技能培訓，減少人工成本，提高勞動生產率，降低運營成本。管道運行與調配應廣泛采用現(xiàn)代監(jiān)測、監(jiān)控和數(shù)據(jù)采集技術，優(yōu)化利用管輸能力，發(fā)揮管道的輸氣潛力。積極介入天然氣終端銷售領域，培育新的利潤增長點；重視天然氣地下儲氣庫的建設，緩解輸氣高峰期的管道運行壓力。
據(jù)《國際石油經濟》
