規(guī)劃“跳票”
當(dāng)美國人正在為下一屆選舉絞盡腦汁的時候，中國人正在為下一代人制定著五年規(guī)劃。
《華爾街日報》一篇題為“中國的卓越經(jīng)濟模式”的文章稱，美國人不要再沉溺于千瘡百孔的自由市場極端主義，而該像中國一樣，需要一個前瞻性的、長期經(jīng)濟計劃。
但現(xiàn)實并不像美國人理解那么簡單，在十二五規(guī)劃的第二個年頭，且已經(jīng)過去了兩個月，《煤炭工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“規(guī)劃”）依然沒有和公眾見面。
“煤炭在整體能源中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，所以要謹(jǐn)慎布局。”這是國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男在2月24日召開的全國煤炭工作會議上的講話。
支持“謹(jǐn)慎布局”這個詞的背景數(shù)據(jù)，不需要很復(fù)雜就可以被理解：2011年我國煤炭消費總量為35.7億噸，約占一次能源消費總量的72.8%。但如何在《規(guī)劃》中消化這樣龐大的數(shù)據(jù)，則成了一再拖累其出臺的難題。
劉鐵男是在去年年初上任的。他面臨的首要工作，可能就是統(tǒng)領(lǐng)能源局展開煤炭領(lǐng)域的課題研究。這項工作不那么簡單，能源局需要與地方政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)進行充分的論證，并將結(jié)論納入到《規(guī)劃》文稿中，然后在各種大小會議上進行討論和修改。要知道，這項工作已經(jīng)開展了一年之久了。
上一次業(yè)界傳出《規(guī)劃》出臺，是在全國煤炭工作會議結(jié)束后。傳言中，2月27日會是公布日，我們把電話打到能源局政策法規(guī)司一位工作人員那里了解情況，得到的答案仍是——不確定——至少在周六截稿前還是這樣。
依目前的行業(yè)五年規(guī)劃來看，這個貌似鴻篇巨制的文本，實際上就是一份綱領(lǐng)性文件。它對未來五年的行業(yè)規(guī)劃提出發(fā)展重點和方向。那些晦澀難懂的數(shù)量指標(biāo)呈現(xiàn)得并不多，但制定者依然需要謹(jǐn)慎地拿捏精準(zhǔn)，如果與現(xiàn)實偏差太大，規(guī)劃也就失去了其原本的意義。
如此，《規(guī)劃》尚未公布也許不是件壞事。廈門大學(xué)能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強是這個觀點的支持者，他說：“既然已經(jīng)晚了，就干脆把數(shù)據(jù)指標(biāo)都敲定清楚。”
依目前被“搞清楚”的數(shù)據(jù)來看，總結(jié)煤炭十一五規(guī)劃所呈現(xiàn)的數(shù)字，并不會讓制定者感到舒服。比如在十一五規(guī)劃中，內(nèi)蒙古2010年的煤炭產(chǎn)量設(shè)定在3.8億噸，而實際的產(chǎn)量竟是7.87億噸，是原先計劃的兩倍多；類似的還有2010年全國煤炭總產(chǎn)量實際是32.4億噸——遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原先26億噸的設(shè)計量。
當(dāng)然，要明白這種令人尷尬的局面，還需要了解一下背景資料。實際上，五年規(guī)劃的前身是五年計劃。新中國成立初期，五年計劃是依托蘇聯(lián)式計劃經(jīng)濟體制而制定的。它的好處是具有很強的約束力；而壞處則顯而易見——沒有中央調(diào)撥的物資投入，再好的項目也沒法上馬。“現(xiàn)在是市場經(jīng)濟了，地方政府和企業(yè)可以通過各種渠道融資，對上面的規(guī)劃也有了更多變通的手段。”國家發(fā)改委能源研究所一位研究人員說。
這就是說，從資源宏觀戰(zhàn)略上思考問題的國家，和與關(guān)心財政增長和業(yè)績考核的地方，兩者之間存在很大爭議——這也成為煤炭十二五規(guī)劃“跳票”的另一個原因。
調(diào)控的博弈
先看看國家能源局這邊，煤炭十一五規(guī)劃跑偏后，這一次他們的表現(xiàn)顯得更為激進——在去年5月，他們就頒布了《煤炭發(fā)展“十二五”規(guī)劃征求意見稿》，里面的數(shù)據(jù)提到，到2015年，煤炭產(chǎn)量控制在37.9億噸，比2010年增長5.5億噸，而2010年全國煤炭產(chǎn)量為32.4億噸，比2005年增加8.9億噸。
再看看地方上的行動——那些地區(qū)對煤炭礦產(chǎn)資源依賴性很強的地區(qū)，開采的速度并沒有因國家要求增量減少而放慢。以至于去年山西呂梁因煤礦過度開采，導(dǎo)致村莊大面積塌陷——這成為國家支撐增量減少的最佳理由之一。
這樣的斗爭看起來極為有趣。一方面，國家減少增量是因為煤炭勘探程度較低，經(jīng)濟可采儲量較少，因此煤炭年產(chǎn)量仍存在很大的不確定性；而另一方面，地方政府則為了財政收入想方設(shè)法制造潛在的阻力。
時下，這種阻力體現(xiàn)在煤化工產(chǎn)業(yè)上。這是一種投資密集型產(chǎn)業(yè)，將為地方政府帶來豐厚的稅收回報。以煤制天然氣為例，目前只有4個在建項目正式獲得了國家發(fā)改委批復(fù)，而實際上全國該類項目達30個，僅新疆一地就有14個。一些省份甚至提出，企業(yè)開采煤炭資源必須配套煤化工項目。
這讓國家能源局感到壓力很大，劉鐵男曾公開表示，目前報給發(fā)改委的煤化工項目超過了100個，“有煤的、沒煤的都在搞，但開工率普遍不高，這種投入高、消耗高、排放高，轉(zhuǎn)化率低的產(chǎn)業(yè)，必須提高準(zhǔn)入門檻。”
而即將出臺的《規(guī)劃》可能要給地方熱情澆上一盆涼水。劉鐵男稱，基本思路是，在缺煤缺水的地方，原則上不允許發(fā)展煤化工。
其實最令地方政府抓狂、也是給GDP增長致命一擊的，是國家制定的能源消費強度和總量雙控制方案——這也將在《規(guī)劃》中有所體現(xiàn)。
簡單來說，這個方案就是要通過控制GDP增速，繼而降低能源消耗。因為GDP能耗直接反映了經(jīng)濟發(fā)展對能源的依賴程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況、能源消費構(gòu)成和利用效率等內(nèi)容，目前我國的GDP能耗水平是日本的7倍、德國的4倍，甚至高于巴西和墨西哥等同等工業(yè)化水平的國家。
去年，國家能源局曾為此設(shè)定了雄心勃勃的目標(biāo)。“到2015年我國能源消費總量控制在41億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右”。這樣算來，GDP水平每增加一億元，需要消耗3.27萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，為完成這個目標(biāo)，GDP增速就必須控制在7.5%以內(nèi)。
但多數(shù)地方政府并不樂意這么干。從各省市關(guān)于十二五規(guī)劃的意見來看，只有北京、浙江、山東三個省市弱化了經(jīng)濟增長指標(biāo)，其余的省市都準(zhǔn)備為GDP大干一場：8個省市在追求10%以上的增長，16個省市追求12%以上，包括福建、山西等7個省市甚至提出了翻一番的目標(biāo)。
這些令人咋舌的數(shù)字就是國家與地方尖銳矛盾的體現(xiàn)。劉鐵男曾強調(diào)，合理控制煤炭消費總量，是為了形成“倒逼機制”，促進各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，“而不是開會商量跟地方討價還價”。
這番話，還是2月24日劉鐵男在那個煤炭工作會議上說的。話聽起來擲地有聲，卻又似曾相識，翻看已成為過去時的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，其中“壓減小型煤礦產(chǎn)量，嚴(yán)格限制煤礦超能力生產(chǎn)”——五年前的規(guī)劃，至今仍然處在尷尬的境地。
